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      上海啟動“城市更新”致力內涵增長

          規劃政策調整

        物業權利人能提供公共設施或公共空間,其用地性質、空間高度、建筑面積,都可在符合法規的前提下進行調整

        土地政策調整

        創新土地開發方式,將按照“存量補地價”的方式,支持現物業權利人依據規劃重新取得建設用地使用權

        市政府新聞辦4月29日召開新聞發布會透露,《上海市城市更新實施辦法》將在今年5月正式實施。這標志著上海已經進入以存量開發為主的“內涵增長”時代。市規劃和國土資源管理局局長莊少勤表示,在目前上海建設規劃用地規!柏撛鲩L”的前提要求下,“城市更新”將成為上海城市可持續發展的主要方式。部分規劃政策和土地政策將相應作出重大調整。

        不同于過去城市建設中的“城市擴張”、“大拆大建”,“城市更新”指的是對城市內已建成區空間形態和功能進行改善。目前,上海已經建成的區域內還存在城市能級不高、活力不足、公共空間和服務設施仍有較大缺口、城市慢行系統便利化程度不高、城市風貌保護不夠等問題。未來上海將從這些方面入手,遵循規劃引領、公共優先、公眾參與的原則,持續有機推進城市更新。

        根據《更新辦法》,部分規劃政策和土地政策將進行重大調整。規劃政策中,如物業權利人能提供公共設施或公共空間,其用地性質、空間高度、建筑面積,都可在符合法規的前提下進行調整。土地政策中,將按“存量補地價”的方式,支持物業權利人重新取得建設用地使用權。規劃政策的具體調整為:在符合區域發展導向和國家規劃土地法規要求的前提下,允許用地性質的兼容與轉換,鼓勵公共性設施合理復合集約設置;在地區整體空間對建筑高度不敏感的地區,允許高度適度提高,緊湊建設,以高度換開放空間;以為地區提供公共性設施或公共開放空間為前提,通過適當的建筑面積獎勵,強化地區品質和公共服務水平;對于增加保護具有價值歷史建筑的,將部分歷史建筑的建筑面積不計入規定總量。此外,在特定條件下,部分地塊的建筑密度、建筑退界和間距等可以按不低于現狀水平控制。

        《更新辦法》還鼓勵在城市更新中采用綠色、低碳、智能技術,對建筑“第五立面”的生態化、景觀化以及其他有益于增加公共價值的改造利用。

        土地政策調整主要有兩方面。一是將創新土地開發方式,按照“存量補地價”的方式,支持現物業權利人依據規劃重新取得建設用地使用權;二是沿用舊區改造出讓金返還政策,對于城市更新中“存量補地價”的土地出讓收入,在計提后返還區縣專項用于城市更新工作。

        與上述兩項政策配套的是,“全生命周期管理”的新土地開發、出讓模式,已在近期全面推行。

        據悉,《更新辦法》主要適用于上海中心城區內經認定的城市更新地區,舊區改造、工業用地轉型、城中村改造等地區,仍將按照其他規定執行。

        在4月29日舉行的市政府新聞發布會上,市規劃和土地資源管理局全面介紹了即將實施的《上海市城市更新實施辦法》(以下簡稱《更新辦法》)!俺鞘懈隆边@一頗為陌生的概念,被提到了前所未有的高度。

        強調“城市更新”的背后,是上海土地開發和城市發展遭遇“瓶頸”的現實。上海的土地緊張到什么程度?去年市第六次規劃土地會議要求,未來上海的規劃建設用地規模要“負增長”;必須“以土地利用方式轉變,倒逼城市發展轉型”。

        【內涵增長】新常態下城建目標

        《更新辦法》中,“城市更新”被闡釋為“對本市建成區城市形態和功能進行改善的建設活動”。兩個關鍵詞:“建成”、“改善”!敖ǔ伞闭f的是城市更新的對象——不是新區,而是已經成熟的區域;“改善”說的是城市更新的目標——讓這個區域變得更好。

        對上海來說,實施城市更新,既是遭遇土地開發和城市發展“瓶頸”后,外部條件制約下的被動選擇,也是應對未來挑戰的主動出擊。市規土局局長莊少勤在多個場合說過同一句話:要適應城市資源環境緊約束下的內涵增長。

        這句話剖開來看,土地資源和其他各種資源稀缺、高密度人口帶來的環境壓力緊約束,這是上海必須接受的現狀。但是,人們對城市發展和環境改善的訴求始終存在。因此,“內涵增長”將取代過去的粗放擴張和“大拆大建”的模式,成為新一輪發展的必選項。

        “所謂內涵增長,即已建成城市空間的質量提升,成為新常態下城市建設的主要目標!敝袊鞘幸巹潓W會常務理事、同濟大學建筑與城市規劃學院教授唐子來說。

        那么,城市更新與傳統的舊區改造有何不同?莊少勤說,相比人們熟知的舊區改造,城市更新具有更豐富的內涵,它強調空間環境的改善、城市功能的提升和城市文化的傳承。

        舉例而言,不少世界知名城市都有過“大拆大建”“斷了文脈”的歷史過程,而在引入“城市更新”機制后,他們開始注重城市的歷史傳承,注重空間與人的共生關系,逐步走上了城市復興之路!俺鞘懈率怯袡C的,永遠持續的!鼻f少勤說。

        【城市更新】土地開發全生命管理

        城市更新帶來的,首先是城市功能品質的提升。

        比如,正在進行城市更新試點的徐家匯西亞賓館,具體方案是:建筑改建,底層架空,整體抬高。效果圖上清晰可見:西亞賓館整個底層成為公共空間,二層建設人行連廊與附近其他樓宇相連,三、四層則設置為停車場。西亞賓館附近原先停車難、通行難的問題解決了。

        武康路改造也頗具代表性。經過“城市更新”的規劃和改造,沿路街景、民宅,都與現存的幾十幢歷史保護建筑相協調,人們喜愛的老上海城市風貌被保留了。

        但難點在于,如何讓城市更新范圍內的物業持有人或開發人,“心甘情愿”地按照要求進行開發?換言之,“城市更新”要有效推行,立足點在哪里?《更新辦法》中規劃和土地政策的調整,破解了這個問題。

        比如,《更新辦法》規定,如物業權利人能提供公共設施或公共空間,其用地性質、空間高度、建筑面積,都可在符合法規的前提下進行調整。在西亞賓館的案例里,一層和二層被作為公共空間移交給了政府,產權人徐家匯商城集團則得到了用地類型調整的“補償”——西亞賓館從原來的酒店調整為商辦。

        數項政策調整的背后,是更為深遠的考慮。此前,市政府還出臺了“土地開發全生命周期管理”政策:以土地合同為平臺,對土地開發和運營的全周期進行管理。這一做法與“城市更新”相結合,有望逐步把“房產開發商”轉變為“城市運營商”,實現的正是“以土地利用方式轉變,倒逼城市發展轉型”。

        【公共優先】百姓不能被“邊緣化”

        在其他城市的城市更新過程中,曾出現過于注重市場力量,導致土地增值的同時,城市中心區域呈現“奢侈化”的問題!陡罗k法》中對公共利益和公眾參與的強調,將防止這一現象的發生。

        規劃引領,有序推進;注重品質,公共優先;多方參與,共享共建。這是《更新辦法》中強調的三個工作原則。比如,市規土局曾總結目前上海中心城區的城市建設的一些短板:商辦樓宇總量大,但績效不高;社區公共空間和服務有短板;慢行系統有待完善;城市風貌塑造不夠。在城市更新的實踐中,每個特定更新區域的問題,都將被有針對性地評估,評估的要點,正是公共要素的配置要求!盁o論是環境生態、交通設施、安全措施、人文氛圍,一定區域內,缺什么,我們就要補什么!笔幸幫辆指本珠L徐毅松說,“各個項目的權利人,有責任有義務按照根據評估后制定的實施計劃來做!

        再如,在市規土局力推的6個城市更新試點案例中,有5個都提到了增設公共空間或公共設施!拔覀冞是會強調公共利益優先!鼻f少勤說。

        而在公眾參與方面,近期華東電力大樓改造引發的種種爭議,是最好的例子。去年,相關部門曾擬對南京路上的華東電力大樓進行改造,改造方向是現代化豪華酒店。這幢在建設之初曾被認為是“奇形怪狀”的大樓,如今卻成為經典。在不少網友對改造提出異議后,方案擱置下來,正在組織專家重新評議。

        “事實上,城市更新的工作方法是公眾參與的。政府起到的是把方向、守底線的作用,具體運作要調動市場和社會責任!鼻f少勤說,“在這個過程中,老百姓是得益者,不能被邊緣化!
       


       來源:中國上海

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